12 miljoonaa koronatukia väärään osoitteeseen?

Koronatukien jakaminen

Koronaviruspandemian aikana jaettiin niin sanottuja koronatukia pandemiasta kärsineille yrityksille. Haettavia tukia olivat mm. Valtionkonttorin kustannustuki, Business Finland kehitystuki ja toiminnan kehittämislaina häiriötilanteisiin, ELY yritystuet ja kuntien tuki yksityisyrittäjille.

Avustusjärjestelmiä kehitettiin nopeasti yritysten jouduttua taloudelliseen ahdinkoon poikkeuksellisissa tilanteissa liikevaihdon pienentyessä, kannattavuuden laskiessa ja osalla uhkana koko liiketoiminnan lopettaminen. Pelkästään Business Finlandin ja ELY-keskusten myöntäminä kehittämisavustuksina jaettiin eri kriteerein yli 1,3 miljardia euroa.

Avustusjärjestelmät toimivat kuitenkin yritysten näkökulmasta osin heikosti, koska ne suunnattiin kuten kehittämisrahoitus tuleviin nimettyihin hankkeisiin eikä rahoitusta voitu nimenomaisten ehtojen takia käyttää käyttöpääomana eikä operatiivisiin kustannusten kattamisiin. Yritysten esiintuoma akuutti kassakriisi jäi osin hoitamatta.

Kustannustuella tilannetta korjattiin suuntaamalla tuki yrityksille, joiden liikevaihto oli merkittävästi alentunut ja joilla oli vaikeuksia liiketoiminnan sopeuttamisessa ja kustannusrakenteen muuttamisessa muuttuvassa ulkopuolisen uhan aiheuttamassa tilanteessa.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on sittemmin raportoinut, että tukien jakamisessa on ollut epäjohdonmukaisuuksia ja tukia on myönnetty merkittävästi sellaisille toimialoille, joiden liikevaihdon kehityksessä ei ollutkaan ollut merkittävää alentumista eikä siten kannattavuus- ja kassakriisiongelmaakaan siinä määrin kuin oli avustusjärjestelmiä luotaessa ajateltu tarkoitettavan.

Tarkastusvirasto on todennut, ettei tuen tarpeellisuusharkintaa muutenkaan kaikilta osin tehty asianmukaisesti. Tukien käsittelyä on vaivannut kiire ja selvä ajanpuute asianmukaiseen päätösharkintaan. Erään laskelman mukaan tukipäätöksen valmisteleva virkailija käytti keskimäärin 42 minuuttia aikaa yhden hakemuksen käsittelyyn.

Tässä toimintaympäristössä Verohallinnon Harmaan talouden selvitysyksikkö tutki laskentamallien perusteella olisiko yrityksen vastuuhenkilöiden rikostaustalla mainittava, riskiä kohottava vaikutus yrityksen verovelvoitteidenhoidossa havaittaviin häiriöihin. Yrityksen velvoitteidenhoitoa mitattiin kolmella ulottuvuudella, jotka olivat oikea-aikainen ilmoittaminen, oikeasisältöinen ilmoittaminen sekä oikea-aikainen maksaminen.

Kysymyksenasettelu johtuu siitä, että korotukien myöntämisessä ei huomioitu julkisista hankinnoista ja käyttöoikeuksista annetun lain poissulkevia talousrikosperusteita. Valtionavustuslain mukaiset esteperusteet taas tulisi huomioida mutta tässä laissa rikosperusteiset esteet tulevat työlainsäädännöstä eivätkä varsinaisesta talousrikollisuudesta.

Kysymys voisi olla edelleen siitä, voisiko yrityksen velvoitekäyttäytymisellä ennustaa riskikäyttäytymisen ja yhdistettynä tarvittaessa tietoon hakijan rikostaustaisuudesta, jolloin poissulkemisperusteet, jos niitä olisi voitu soveltaa, olisivat johtaneet avustusten epäämiseen ja niiden kohdentumiseen ehkä enemmän niitä tarvitseville. Harmaan talouden selvitysyksikön laskelmien mukaan tällä tavalla olisi jäänyt jakamatta vajaa 12 milj. euron avustukset eli noin 0,7 % kaikista myönnetyistä avustuksista.

Rikostaustaisuuden vaikutuksen selvitys

Harmaan talouden selvitysyksikkö julkaisi 14.6.2022 tekemänsä selvityksen ”Rikostaustatiedon vaikutus velvoitteiden laiminlyönteihin – Koronatukia hakeneiden yritysten vastuuhenkilöiden rikostaustatiedot VH/Harmaan talouden selvitysyksikkö/2021/061”.

Lähtökohta selvitykselle oli, lisääkö rikostaustainen vastuuhenkilö yrityksen velvoitteidenhoidon laiminlyöntien riskiä, saavatko tuenhakijat, joilla on rikostaustaa, herkemmin kielteisen tukipäätöksen sekä poikkeavatko rikostaustaisten vastuuhenkilöiden tukia hakeneet yritykset taloudellisilta ominaisuuksiltaan muista yrityksistä.

Selvityksen yksityiskohtaisemmat kysymyksenasettelut olivat:

1. Vaikuttaako yrityksen vastuuhenkilöiden rikostausta yrityksen riskiin laiminlyödä velvoitteidenhoitoa. Onko tuomion vaikutus hankintalain 80 §:ssä mainitusta rikosnimikkeestä tai muusta talousrikostuomiosta yrityksen verovelvoitteiden hoitoon muita rikostuomioita voimakkaampi;
2. Tuleeko yrityksen taustahenkilöiden rikostausta missä määrin epäsuorasti huomioiduksi
   koronatukipäätöstä tehtäessä;
3. Jos rikostausta olisi huomioitu suoraan lakiperustaisena estoperusteena koronatukien päätöksenteossa, kuinka moni tukia saanut olisi saanut kielteisen päätöksen ja kuinka suurista tukisummista euroina on kyse ja
4. Millainen yhteys tuomion rikosnimikkeellä on yrityksen velvoitteidenhoitoon ja koronatuki
   päätökseen vai onko rikostaustan kannalta kaikki rikostuomioon johtaneet teot samanarvoisia.

Esteperusteiden huomioiminen

Valtionavustuslaissa ja hankintalaissa esteperusteella tarkoitetaan tarkemmin määriteltyjen edellytysten täyttyessä estettä myöntää hakijalle anottua suoritetta. Esteperuste voi olla ehdoton tai osin harkinnanvarainen. Kummassakin laissa on määritelty esteperusteeksi syyllistyminen nimettyyn rikokseen. Mainittujen lakien välillä on kuitenkin huomattava ero esteperusteiden määrittelyssä, rikosnimikkeissä ja asian arvioinnissa ylipäätänsä.

Koronatukia myöntäneillä tahoilla oli sisäisiä kriteereitä avustuksen saamiseksi, jotka valmistelussa huomioitiin myöntäjän määrittelemin tavoin. Hakijan tai hakijayhtiön taustahenkilöiden mahdollista rikostaustaa ei tosiasiassa huomioitu mitenkään.

Valtionavustuslaki

Valtionavustuslain 7 § määrittelee valtionavustuksen myöntämisen yleiset edellytykset.

Avustusta voidaan myöntää valtion talousarvion tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varojen puitteissa, jos:

1. tarkoitus, johon valtionavustusta haetaan, on yhteiskunnallisesti hyväksyttävä;
2. valtionavustuksen myöntäminen on perusteltua valtionavustuksen käytölle asetettujen tavoitteiden kannalta;
3. valtionavustuksen myöntämistä on pidettävä tarpeellisena valtionavustuksen hakijan saama muu julkinen tuki sekä valtionavustuksen kohteena olevan hankkeen tai toiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen; sekä
4. valtionavustuksen myöntämisen ei arvioida aiheuttavan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa.

Yleiset edellytykset eivät siten miltään osin viittaa hakijan tai edustajan mahdolliseen rikostaustaan ja sen riskin arviointiin avustuksen myöntämisen arvioinnissa.

Sen sijaan lainkohdan 2 momentin mukaan, jos valtionavustusta voidaan käyttää palkkakustannuksiin, avustus voidaan myöntää vain erityisen painavasta syystä, jos hakija tai edustaja on lainvoimaisella tuomiolla tuomittu myöntövuonna tai sitä edeltäneiden kahden vuoden aikana

1. rangaistukseen luvattomasta ulkomaisen työvoiman käytöstä;
2. työnantajan ulkomaalaisrikkomuksesta tai
3. laittomasti maassa oleskelevien työntekijöiden palkkaamisen seuraamusmaksuun.

Näissäkin esteperusteissa on pelkästään kyse ns. työrikoksista eikä jäljempänä mainituista varsinaisista talousrikoksista, jotka mainitaan ehdottomina poissulkemisperusteina julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä.

Hankintalaki

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain ns. hankintalain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankinnat on toteutettava tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Hankinnat on pyrittävä järjestämään siten, että pienet ja keskisuuret yritykset ja muut yhteisöt pääsevät tasapuolisesti muiden tarjoajien kanssa osallistumaan tarjouskilpailuihin. Valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden laissa mainittujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa hankintalain määräämällä tavalla.

Mainittua tavoitetta turvaa hankintalain 80 §:n määräys ehdottomista poissulkemisperusteista, joilla tarkoitetaan ehdokkaan tai tarjoajan sulkemista tarjouskilpailun ulkopuolelle, jos on tiedossa, että ehdokas tai tarjoaja taikka sen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsen tai edustus-, päätös- tai valvontavaltaa käyttävä henkilö on rikosrekisteristä ilmenevällä lainvoimaisella tuomiolla tuomittu tietynlaisesta rikoksesta rangaistukseen.

Ehdottoman poissulkemisen aiheuttaa seuraavista rikoksista saatu tuomio:

• lahjuksen antaminen ja lahjuksen antaminen kansanedustajalle;
• osallistuminen järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan;
• ihmiskauppa;
• veropetos, työeläkevakuutusmaksupetos, avustuspetos, avustuksen väärinkäyttö;
• lahjominen elinkeinotoiminnassa, lahjuksen ottaminen elinkeinotoiminnassa;
• rahanpesu, salahanke törkeän rahanpesun tekemiseksi tai tuottamuksellinen rahanpesu;
• terroristisessa tarkoituksessa tehty rikos, terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu, terroristiryhmän johtaminen, terroristiryhmän toiminnan edistäminen, koulutuksen antaminen terrorismirikoksen tekemistä varten, värväys terrorismirikoksen tekemiseen tai terrorismin rahoittaminen;
• eräin henkilön asemaan liittyvien edellytyksin työturvallisuusrikos, työaikasuojelurikoksesta, työsyrjinnästä, kiskonnantapaisesta työsyrjinnästä, työntekijöiden järjestäytymisvapauden loukkaaminen ja luvattoman ulkomaisen työvoiman käyttö.

Ehdokas tai tarjoaja on samoin suljettava kilpailusta, jos hänet on lainvoimaisella päätöksellä tai tuomiolla todettu laiminlyöneen velvollisuutensa maksaa Suomen tai sijoittautumismaansa veroja tai sosiaaliturvamaksuja.

Hankintalaissa on lisäksi eräiden rikosten osalta viiden vuoden määräaika, jonka jälkeen saadulla rangaistuksella ei enää ole poissulkevaa vaikutusta.

Ehdokas tai tarjoaja voi esittää näyttöä luotettavuudestaan siitä huolimatta, että sitä rasittaa jokin ehdottamana poissulkevana perusteena saatu tuomio. Jos hankintayksikkö katsoo näytön ja luotettavuuden riittäväksi, se ei saa sulkea kyseistä ehdokasta tai tarjoajaa pois tarjouskilpailusta. Näyttöä voi esittää myös siitä, että ehdokas tai tarjoaja on maksanut tai sitoutunut maksaman rikoksella aiheutetun vahingon tai on toiminut aktiivisesti yhteistyössä tutkintaviranomaisen kanssa.

Korjaavien toimenpiteiden vaikutus tulee kuitenkin ottaa huomioon kokonaisharkinnassa, jolloin arvioinnin kohteena on rangaistava teko, virheen tai laiminlyönnin vakavuus sekä niihin liittyvät olosuhteet.

Ennen hankintasopimuksen tekemistä hankintayksikön on vaadittava valittua tarjoajaa toimittamaan ajantasaiset todistukset ja selvitykset sen tutkimiseksi, koskeeko sitä pakollinen poissulkemisperuste ja täyttyvätkö hankintayksikön asettamat muut mahdolliset soveltuvuusvaatimukset.

Ajantasaisena todistuksena ja selvityksenä pidetään pakollisten poissulkemisperusteiden osalta rikosrekisterilaissa tarkoitettua otetta rikosrekisteristä, joka ei saa olla kahtatoista kuukautta vanhempi.

Selvityksen havainnoista

Vaikuttiko rikostaustaisuus tuen saantiin tosiasiassa.

Riippumatta tukimuodosta ei tukipäätöstä tehtäessä ole selvitetty hakijayhtiöiden taustahenkilöiden rikostuomioita. Harmaan talouden selvitysyksikkö pitää kuitenkin mahdollisena, että ”aineistosta löytyy tilastollinen assosiaatio rikostaustaisuuden ja tukipäätöksen välille”.

Tämä johtuu havainnosta, että rikostaustaisten henkilöiden yritykset laiminlyövät useammin verovelvoitteensa, kun tarkastelun kohteena olivat verotustietojen oikea-aikainen ilmoittaminen, oikeasisältöinen ilmoittaminen sekä oikea-aikainen maksaminen.

Kaikissa kolmessa osatekijässä rikostaustaisuudella ja velvoitteidenhoidolla havaittiin ilmiselvä syy-seuraussuhde, joka korostui erityisesti elinkeinonharjoittajien velvoitteidenhoidossa. Näiden yritysten taustahenkilöiden rikostausta nostaa siis merkittävästi yrityksen riskiprofiilia Verohallinnon näkökulmasta.

Tutkitusta aineistosta havaittiin ”selkeä yhteys yrityksen talousrikostaustaisuuden ja tukipäätöksen välillä”. Hankintalain mukainen esteperuste lisäsi todennäköisyyttä saada kielteinen koronatukipäätös ja näin erityisesti muu talousrikostuomio elinkeinonharjoittajien keskuudessa.

Velvoitteidenhoidon kolmen ulottuvuuden välillä ei nähty merkittäviä eroja tukipäätöksen hylkäämiseen mutta lyhytkin ulosoton asiakkuus lisäsi huomattavasti mahdollisuutta kielteiseen päätökseen. Rikostaustaisten yritysten katsottiin siten erottuvan hakijoiden joukosta negatiivisesti edukseen.

Asiassa jää kuitenkin epäselväksi mikä tosiasiallinen syy rikostaustaisten yritysten hakemuksissa johtaa hylkäämiseen, koska tosiasiallista rikostaustaselvitystä ei tehty. Oliko syy nähtävissä ”hakemuksen huonona viimeistelynä tai kehityshankkeen leväperäisyytenä”. -Viimeksi mainittu tarkoittanee sitten avustusten ja tukien hakemista vain varojen sisään keräämisen toivossa ilman todellista tarvetta tai kohdetta.

Vajaasta kuudesta tuhannesta hakijana olleesta rikostaustaisesta yrityksestä noin 4600 sai kuitenkin koronatukia. Määrä vastasi selvityksen mukaan viittä prosentti kaikista tukea saaneista hakijoista. Samalla havaittiin, että keskimääräinen rikostaustainen yritys sai avustuksia ja tukia noin neljä kertaa enemmän kuin ei-rikostaustainen yritys. Määrä ei siten ole merkityksetön ja on suoraan pois niiltä velvoitteensa hoitaneilta yrityksiltä, joiden ajateltiin olevan avustusten tarpeessa.

Taloustiedot

Selvityksessä haettiin vastausta myös siihen, poikkeavatko rikostaustaisten yritysten taloustiedot muista hakijoista.

Johtopäätöksenä voitiin todeta, että rikostaustaisten yrityksen liikevaihto on selvästi suurempi kuin muiden verrokkien. Maksuvalmius oli samoin parempi kuten myös nettovarallisuus. Rikostaustaisille yrityksillä havaittiin myös olevan enemmän työntekijöitä.

Rikostaustaisten yrityksen todettiin olevan siten huomattavasti paremmassa kunnossa kuin ei-rikostaustainen yritys tukien hakijana.

Liikevaihto

Selvityksessä tutkittiin myös hakijoiden liikevaihdon muutosta vuosina 2019–2020.

Lopputulemana todettiin, että koronatukia saaneiden yritysten liikevaihto on ajanjaksona pudonnut mutta mielenkiintoista oli se, että tukia saaneiden rikostaustaisen yritysten ilmoitettu liikevaihto putosi kuitenkin vähemmän kuin muiden.

Rikosnimike

Asiassa yritettiin myös selvittää rikosnimikkeen merkitystä kielteiseen koronatukipäätökseen.

Tästä ei tutkimuksessa saatu selvyyttä vaan rikostaustaisten hakijoiden rikollisella teolla ei näyttänyt olevan merkitystä. Kuitenkin rikosnimikkeiden kärki muodostui törkeästä petoksesta, lapsen seksuaalisesta hyväksikäytöstä ja törkeästä pahoinpitelystä.

Rikosnimikkeet olivat siis varsin erilaisia eivätkä viitanneet johdonmukaisesti nimenomaan talousrikoksina pidettäviin tekoihin. Tässäkin kohdin tutkimus päätyi pohtimaan, että kyse on hakemusten huonosta laadusta ja esitettyjen projektien uskottavuudesta.

Selvityksen johtopäätökset

Tehdyllä tutkimuksella katsotaan tulleen selvitetyksi, että yritysten vastuuhenkilöiden rikostaustalla on selkä riskiä korottava vaikutus verovelvoitteiden hoidossa havaittaviin häiriöihin oikea-aikaisesta ilmoituksesta oikeasisältöiseen ilmoitukseen ja oikea-aikaiseen maksamiseen. Joutuminen ulosoton asiakkaaksi lisäsi riskiä huomattavasti.

Koska yhteyttä nimenomaan talousrikoksiin ei voitu havaita lienee väitettävissä, että syyllistyminen rikokseen millä hyvänsä elämän osa-alueella, heijastuu negatiivisena käyttäytymisenä myös velvoitteiden hoidossa.

Talouslukujen vertailu rikostaustaisten vetämien yritysten ja ei-rikostaustaisten välillä taas antaa viitteitä siitä, että rikostaustaisen yrityksen luvut ovat johdonmukaisesti parempia. Voidaan kysyä, aiheuttaako tämä aiheellisen epäilyn siitä, että rikostaustaisen yrityksen toimintaa ei hoideta kaikkien säännösten mukaisella tavalla. Tutkimuksesta jää tällainen lievä käsitys mutta toisaalta talouslukujen ennakkoseulonta tuo juuri esiin verotarkastuksen kohteita, jotka johtavat oikaisuihin jälkiverotuksen kautta.

Tätä taustaa vasten ja mikäli koronatukien myöntäjien harkintaan olisi kuulunut hankintalain 80 §:n esteperusteet olisi tuki jäänyt myöntämättä noin 300:lle yritykselle eli yhteensä vajaa 12 miljoona euroa, jolloin nämä varat olisi voitu kohdistaa asianmukaisemman tuen tarvitsijalle. Nyt rikostaustaisuus ilmeni huonosta hakemusmateriaalista epäuskottavaan projektiin ja ehkä valmistelijan muusta henkilökohtaisesta tiedosta, joka ei ole mistään luettavissa. Viimeksi mainittu ei ole kuitenkaan uskottava, kun ottaa huomioon hakemusten määrän ja kiireen niiden käsittelyssä.

Avustusvarojen myöhempi kohdentaminen ”oikein” edellyttää lainsäädännön muutosta, jolla esteperusteet selvästi nostetaan työvälineiksi. Tässäkin tulee harkittavaksi rajoittaminen ns. talousrikoksiin, jolloin erityisesti tämän taustan omaavat henkilöt suljetaan pois yhteiskunnan varojen käyttämisestä epäselviin kohteisiin.

Tapio Kinanen
asianajaja